MAKALAH
MANAJEMEN KEUANGAN
PERUBAHAN SISTEM PENYUSUNAN RENCANA KERJA DAN ANGGARAN PEMERINTAH
“MONEY
FOLLOW FUNCTION” MENJADI
“MONEY FOLLOW PROGRAM
”
OLEH
:
NAMA : KUSNADI
HP : 081322779461
BAB
I
PENDAHULUAN
A. Latar
Belakang
Rencana kerja dan
anggaran yang disusun oleh menteri/pimpinan lembaga disusun berdasarkan
prestasi kerja yang akan dicapai. Hal ini diamanatkan dalam Undang-Undang Nomor
17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara. Artinya dalam penyusunan RAPBN dan
RKA-K/L, Pemerintah wajib menerapkan anggaran berbasis kinerja. Pengalokasian
anggaran dengan pendekatan fungsi (money follow function), sebagai salah satu
prinsip anggaran berbasis kinerja merupakan pendekatan yang strategis dalam
menjaga efektivitas dan efisiensi dalam penggunaan anggaran yakni anggaran
hanya dialokasikan kepada kementerian/lembaga atau satuan kerja yang tugas
fungsinya relevan dengan target kinerja yang akan dicapai secara nasional.
Penyusunan rencana kerja tahunan mengacu kepada
Peraturan Pemerintah Nomor 21 Tahun 2004 tentang Penyusunan Rencana Kerja dan
Anggaran Kementerian Negara/Lembaga (RKA–KL). Berdasarkan peraturan pemerintah
tersebut, penyusunan rencana kerja kementerian negara/lembaga untuk periode 1
(satu) tahun dituangkan dalam Rencana Kerja dan Anggaran Kementeran
Negara/Lembaga (RKA-KL). Untuk selanjutnya, petunjuk teknis penyusunan RKA-KL
ditetapkan setiap tahun melalui Keputusan Menteri Keuangan.
Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang
Keuangan Negara memuat berbagai perubahan mendasar dalam pendekatan penyusunan
anggaran. Perubahan mendasar tersebut, meliputi aspek-aspek penerapan
pendekatan penganggaran dengan prospektif jangka menengah, penerapan
penganggaran secara terpadu, dan penerapan penganggaran berdasarkan kinerja.
Dengan menggunakan pendekatan penyusunan anggaran tersebut, maka penyusunan
RKA-KL diharapkan akan semakin menjamin peningkatan keterkaitan antara proses
perencanaan dan penganggaran.
Sistem penganggaran sebelumnya masih
menggunakam sistem money follow function,
dimana anggaran mengikuti tugas dan fungsi pada kementerian lembaga. Pada tahun
2017, anggaran Negara harus berorientasi manfaat
untuk rakyat dan berorientasi prioritas untuk mencapai tujuan pembangunan
nasional (Money Follow Program)
dengan tetap memperhatikan prinsip-prinsip penganggaran. Oleh karena itu makalah ini akan membahas tentang
bagaimanakah sebenarnya penerapan konsep Money Follow Program dalam penganggaran di
Indonesia.
B.
Perumusan Masalah
Berdasarkan latar belakang tersebut di
atas, maka permasalahan yang akan di bahas dalam makalah ini adalah:
1. Sistem Penyusunan Anggaran
Berbasis “Money Follow function”
2. Sistem Penyusunan Anggaran Berbasis “Money
Follow Program;
3. Penerapan Anggaran Berbasis Kinerja Melalui
“Money Follow Program”
BAB
II
PEMBAHASAN
A.
Sistem
Penyusunan Anggaran Berbasis “Money Follow function”
Konsep money
follow function pada prinsipnya menegaskan bahwa pengalokasian anggaran harus
berdasarkan fungsi tiap-tiap
unit dalam organisasi pemerintah. Secara filosofi, konsep penganggaran yang
efektif - efisien dan menjaga kesinambungan fiskal dimulai dari pelaksana
program/kegiatan oleh fungsi organisasi yang tepat.” Konsep Money Follow
Function pada prinsipnya menegaskan bahwa pengalokasian anggaran harus
berdasarkan fungsi masing-masing unit dalam organisasi pemerintah. Secara
filosofi maksud dari konsep ini adalah ingin membangun konsep penganggaran yang
efektif, efisien, dan menjaga kesinambungan fiskal melalui upaya peningkatan
kualitas belanja (quality spending), yang dimulai dari pelaksanaan
program/kegiatan oleh fungsi organisasi yang tepat. Jika anggaran atas suatu
kegiatan itu dikelola dan dilaksanakan oleh unit organisasi yang tepat maka :
1)
akan menghindari
terjadinya duplikasi dalam penganggaran, karena sebuah kegiatan hanya akan
dilaksanakan oleh unit yang memang melaksanakan tugas dan fungsi tersebut;
2)
mendorong terciptanya
efisiensi, karena dapat dihindari terjadinya kegiatan yang overlapping, sebuah
kegiatan tidak dapat dialokasikan anggarannya jika tidak sesuai dengan tugas
dan fungsi unit organisasi;
3)
mendorong pencapaian
sasaran secara lebih optimal, karena diselenggarakan oleh unit organisasi yang
sesuai maka akan lebih profesional dalam pengelolaannya yang pada akhirnya
dapat mengarah pada pencapaian sasaran secara lebih optmal.
Dalam konsep Money
Follow Function tidak serta merta membagi anggaran pada semua unit/organisasi
secara merata, tetapi tetap ada proses penilaian (assessment) terhadap usul
sebuah program/kegiatan yang akan diusulkan oleh setiap unit/organisasi.
Penilaian tersebut utamanya menyangkut apakah program/ kegiatan yang diusulkan
termasuk dalam proses prioritas yang harus didanai atau tidak serta bagaimana
kontribusi dan dampaknya terhadap pelaksanaan pembangunan.
B.
Sistem Penyusunan Anggaran Berbasis “Money
Follow Program”
Sementara pada
konsep Money Follow Program sebagaimana disampaikan oleh Presiden Joko Widodo,
Menteri Perencanaan Pembangunan Nasional/Kepala Bappenas Sofyan Djalil, maupun
Menteri Koordinator Perekonomian Darmin Nasution dalam beberapa kesempatan,
yang menegaskan perlunya pendekatan penganggaran yang berdasarkan pada bobot
program/kegiatan sesuai dengan tujuan yang ditetapkan oleh pemerintah, dimana
program/kegiatan dikatakan memiliki bobot yang tinggi jika memberi manfaat yang
besar kepada rakyat.
Melalui
pendekatan ini diharapkan :
1)
adanya skala prioritas
alokasi yang tinggi pada program-program yang memberikan manfaat yang besar
kepada masyarakat;
2)
program dan kegiatan
yang akan didanai lebih tegas dan jelas, sehingga jelas sasaran yang akan
dicapai lebih optimal dan teratur;
3)
mendorong terciptanya
efisiensi melalui koordinasi yang jelas antarprogram dan kegiatan.
Konsep money
follow program menegaskan perlunya pendekatan penganggaran yang berdasarkan
pada bobot program/ kegiatan sesuai dengan tujuan yang ditetapkan oleh
pemerintah.” Pada konsep Money Follow Program juga menegaskan adanya fase
penilaian atas program-program yang akan diajukan. Program-program yang memberi
manfaat yang besar pada rakyat akan mendapatkan prioritas utama dalam
pengalokasian anggaran, baru berikutnya diikuti pengalokasian anggaran pada
program-program dengan bobot dibawahnya (lebih rendah). Sebaliknya jika terjadi
efisiensi (penghematan) anggaran maka program-program yang memiliki bobot yang
memberikan manfaat lebih rendah kepada rakyat yang harus dihemat (dipotong)
terlebih dahulu. Prinsipnya tidak semua fungsi pemerintahan yang didanai, jika
memang tidak memberikan manfaat yang lebih besar kepada rakyat, maka tidak
perlu didanai.
C.
Penerapan Anggaran Berbasis Kinerja “Money Follow Program”
Pilihan itu
muncul seiring dengan isu yang ramai dibicarakan dalam proses perencanaan dan
penganggaran di tahun 2016 ini. Isu yang memunculkan dikotomi antara Money
Follow Function dan Money Follow Program sehingga menimbulkan perbedaan
persepsi, padahal jika kita membandingkan dengan seksama maka keduanya tidak
memiliki perbedaan yang prinsip. Kedua-duanya mengedepankan pemilihan untuk
mendanai program/kegiatan prioritas, menekankan pada efisiensi alokasi
anggaran, serta transparansi dan akuntabilitas yang ditunjukkan dengan
kejelasan sasaran kinerja.
Ada
dua hal mengapa Money Follow Function dianggap
tidak tepat yaitu:
pertama,
dianggap menjadi penyebab terjadinya inefisiensi dalam penganggaran, karena
melalui pendekatan ini maka semua fungsi-fungsi pemerintahan harus didanai
walaupun tidak semuanya termasuk dalam program-program prioritas, metode yang
digunakan adalah tambah/kurang sebesar persentase perubahan pagu berdasarkan
data tahun sebelumnya; kedua,
melemahkan koordinasi antar sektor-sektor pembangunan, karena banyaknya
program/ kegiatan yang jalan sendiri-sendiri (tidak terkoordinasi satu sama
lainnya).
Sebaliknya di
sisi lain justru berpendapat bahwa Money Follow Function sangat tepat untuk
dilaksanakan saat ini dengan alasan : pertama,
memperkuat koordinasi karena dengan program/kegiatan berada dalam fungsi yang
sama maka akan memudahkan koordinasinya; kedua,
dengan meletakkan anggaran pada fungsi yang tepat dan hanya unit-unit yang
secara profesional mempunyai tugas dan fungsi atas suatu kegiatan yang dapat
melaksanakan kegiatan tersebut maka akan dapat mendorong terciptanya efisiensi
dalam alokasi (menghindari duplikasi kegiatan/program).
Money Follow
Function maupun Money Follow Program sebenarnya tidak memiliki perbedaan dalam
kerangka konsepnya, yaitu :
1)
keduaduanya tetap
mengedepankan proses penilaian atas program/kegiatan yang diusulkan, sehingga
alokasi anggaran dapat diarahkan untuk mendanai program/ kegiatan yang
benar-benar prioritas yaitu program/kegiatan yang memberi manfaat yang besar
kepada masyarakat;
2)
kedua-duanya menekankan
pada upaya pencapaian efisiensi dalam pengalokasian anggaran dengan menciptakan
koordinasi antarprogram/kegiatan; dan
3)
kedua-duanya menekankan
akuntabilitas, transparansi dan kejelasan atas sasaran kinerja yang ingin
dicapai.
Alur proses yang
berlaku adalah bahwa setiap unit organisasi harus mengusulkan program/kegiatan
terlebih dahulu baru memperoleh pendanaan, itupun harus terlebih dahulu “lolos”
dalam penilaian yaitu, harus memenuhi kriteria sebagai program/ kegiatan
prioritas. Jadi jangan dibalik. Bukan ada anggaran dulu baru membuat
program/kegiatan (Function Follow Money/Program Follow Money). Penggunaan data
tahun lalu hanya sebagai bahan dalam penyusunan dan penilaian usul alokasi
anggaran, jika sebuah kegiatan pada tahun X merupakan kegiatan prioritas yang
telah dialokasikan anggarannya pada tahun X, maka tahun X+1 akan dinilai lagi
apakah masih temasuk program/kegiatan prioritas atau tidak. Jika masih masuk
sebagai program/kegiatan prioritas yang harus dilanjutkan maka akan disediakan
kembali alokasi anggarannya sesuai target kinerja pada tahun yang direncanakan,
sebaliknya jika sudah selesai dan tidak lagi menjadi kegiatan prioritas lagi
pada unit tersebut, maka tidak akan dialokasikan lagi anggaran untuk mendanai
kegiatan tersebut.
Berkenaan dengan
hal itu sangat terbuka ruang sebuah unit organisasi tidak mendapatkan alokasi
anggaran program/kegiatan (kecuali untuk gaji dan operasional perkantoran) jika
memang program/kegiatan yang diusulkan oleh sebuah unit tidak menjadi prioritas
(tidak memberi manfaat yang besar untuk rakyat). Bahkan konsep Money Follow
Function memiliki kelebihan dengan adanya unit-unit yang secara profesional
melakukan pekerjaan itu sehingga menghindari terjadinya duplikasi dan mendorong
efisiensi anggaran.
Dalam
penjelasan umum atas UU No 17 Tahun 2003 dimaksud juga ditegaskan kelemahan
pengelompokan anggaran berdasarkan kelompok anggaran belanja rutin dan anggaran
belanja pembangunan yang pernah dilaksanakan sebelum tahun 2005, yang dikatakan
memberikan peluang terjadinya duplikasi, penumpukan dan penyimpangan anggaran.
Dalam
Undang-undang Nomor 24 tahun 2004 tentang Sistim Perencanaan Pembangunan
Nasional juga ditegaskan pada Pasal 15 ayat (1) Pimpinan Kementerian/ Lembaga
menyiapkan rancangan Renstra-KL sesuai dengan tugas pokok dan fungsinya dengan
berpedoman kepada rancangan awal RPJM Nasional sebagaimana dimaksud dalam Pasal
14 ayat (1); Pasal 21 ayat (1) Pimpinan Kementerian/Lembaga menyiapkan rancangan
Renja-K/L sesuai dengan tugas pokok dan fungsinya dengan mengacu kepada
rancangan awak RKP sebagaimana dimaksud dalam Pasal 20 ayat (1) dan berpedoman
pada Renstra-K/L sebagaimana dimaksud dalam Pasal 19 ayat (2).
Hal di atas
dipertegas lagi dalam Peraturan Pemerintah Nomor 90 Tahun 2010 Tentang
Penyusunan RKA-K/L Pasal 5 ayat (1) Penyusunan RKA-K/L harus menggunakan
pendekatan Kerangka Pengeluaran Jangka Menengah, Penganggaran terpadu dan
Penganggaran Berbasis Kinerja, dan ayat (2) RKA-K/L disusun secara terstruktur
dan dirinci menurut klasifikasi anggaran yang meliputi : Klasifikasi
Organisasi, Klasifikasi Fungsi dan Klasifikasi Jenis Belanja; Pasal 6 ayat (1)
RKA-K/L disusun berdasarkan Renja K/L, RKP, dan Pagu Anggaran K/L.
Selanjutnya pada
pasal 7,8,9,10,11,12, dan 13 sangat jelas digambarkan proses penyusunan
anggaran yang diawali dengan pidato presiden yang menyampaikan arah kebijakan
dan prioritas pembangunan nasional untuk tahun yang direncanakan, berdasarkan
hasil evaluasi kebijakan berjalan, yang menjadi pedoman awal pe-rencanaan dan
penganggaran tahun yang direncanakan. Dijelaskan pula tugas Bappenas untuk
mengoordinasikan evaluasi perencanaan program dan kegiatan untuk disinergikan
prioritas pembangunan nasional, serta Kementerian Keuangan yang bertugas
menyusun kapasitas fiskal menyusun pagu, mengkoordinasikan penelaahan dan
menetapkan dokumen pelaksanaan anggaran. Selanjutnya dalam Penjelasan Umum PP
Nomor 90 Tahun 2010 ditegaskan Penerapan penganggaran berbasis kinerja paling
sedikit mengandung tiga prinsip yang salah satunya adalah Prinsip alokasi
anggaran program dan kegiatan didasarkan pada tugas fungsi unit kerja yang
dilekatkan pada struktur organisasi (Money Follow Funtion).
Dalam Peraturan
Pemerintah Nomor 20 tahun 2004 tentang Rencana Kerja Pemerintah juga ditegaskan
pada Pasal 3 ayat (1) Renja-KL disusun dengan berpedoman pada Renstra-KL dan
mengacu pada prioritas pembangunan nasional dan pagu indikatif serta memuat
kebijakan, program, dan kegiatan pembangunan baik yang dilaksanakan langsung
oleh Pemerintah maupun yang ditempuh dengan mendorong partisipasi masyarakat;
ayat (2) Program dan kegiatan sebagaimana dimaksud dalam ayat (1), disusun
dengan berbasis kinerja, kerangka pengeluaran jangka menengah, dan penganggaran
terpadu. Selanjutnya dalam Penjelasan Umum PP Nomor 20 tahun 2010 juga
menegaskan bahwa sebagai pedoman penyusunan RAPBN, RKP juga disusun dengan
mengikuti pendekatan baru dalam penganggaran sebagaimana yang diamanatkan dalam
Undang-Undang Keuangan Negara tersebut. Pendekatan baru tersebut mencakup tiga
hal: penerapan kerangka pengeluaran jangka menengah, penerapan penganggaran
terpadu, dan penerapan penganggaran berbasis kinerja.
Berdasarkan
uraian di atas, dapat dikatakan tidak ada perbedaan prinsip atas kedua
paradigma tersebut baik Money Follow Function maupun Money Follow Program,
kedua-duanya mengandung prinsip-prinsip yang sama dalam penganggaran. Perbedaan
persepsi atau sudut pandang dimungkinkan disebabkan oleh tidak optimalnya peran
dari masing-masing pihak yang terlibat dalam proses perencanaan dan
penganggaran central agency maupun K/L. Bisa juga permasalahan tersebut
disebabkan oleh lemahnya koordinasi sehingga antara setting pendanaan dan
program yang didanai masih kurang optimal (kurang pas).
Selanjutnya yang
dibutuhkan saat ini adalah optimalisasi peran dari masing-masing pihak yang
terlibat dalam proses perencanaan dan penganggaran, meningkatkan koordinasi,
serta memberikan penjelasan yang lebih detail dan informatif terhadap kebijakan
yang dilaksanakan, agar dapat memberikan pengetahuan yang sama pada pihakpihak
yang berkepentingan, juga dalam rangka memperoleh kesepahaman yang tidak
membingungkan khususnya buat Kementerian/Lembaga selaku eksekutor dari alokasi
anggaran.
D.
PENUTUP
Dalam
merencanakan rencana kerja dan anggaran pemerintah ada beberapa hal yang harus
di lakukan untuk mewujudkan sistem money
follow program:
1. Menteri mengendalikan rencana program dan kebijakan
anggaran Kementerian
2. Pengalokasian anggaran fokus pada prioritas dan tidak
dibagi rata, dan pembagian alokasi anggaran tidak
didasarkan pada jumlah unit kerja
3. Program dapat dirasakan oleh masyarakat dan outputnya langsung terkait dengan pelayanan publik
4. Memangkas program yang nomenklaturnya tidak jelas dan
tidak ada manfaatnya bagi rakyat.
DAFTAR PUSTAKA
Direktorat Jenderal Anggaran Kementerian
Keuangan, 2013, Dasar-Dasar Praktek
Penyusunan APBN di Indonesia.
Jakarta.
Direktorat Jenderal Anggaran Kementerian
Keuangan, 2015, Pokok-Pokok Penyusunan Anggaran Belanja
Kementerian Negara/Lembaga. Jakarta.
Direktorat Jenderal Anggaran Kementerian
Keuangan, 2016, Warta Anggaran Edisi 30 Tahun 2016 Tentang
Majalah Keuangan Publik. Jakarta.
Republik Indonesia, 2004, Peraturan Pemerintah No.21 Tahun 2004 Tentang Penyusunan Rencana Kerja dan Anggaran Kementerian
Negara/Lembaga (RKA–KL), Jakarta.
Republik Indonesia, 2003, Undang-Undang
No.17
Tahun 2003
Tentang Keuangan Negara,
Jakarta.
Republik Indonesia, 2004, Undang-Undang
No. 24 Tahun
2004
Tentang Sistem
Perencanaan Pembangunan Nasional, Jakarta.
